Bank Tanah dan ‘Jebakan Legal’ Reforma Agraria: Antara Janji Kemandirian Petani dan Realitas Kekuasaan Tanah Negara

Di tengah gempuran kritik terhadap kebijakan agraria yang selama ini dinilai memperparah ketimpangan sosial, Badan Bank Tanah (BBT) kembali memperkenalkan konsep Reforma Agraria sebagai solusi strategis—namun kali ini dengan pendekatan yang sangat berbeda: tidak lagi melalui redistribusi tanah langsung ke tangan rakyat, melainkan melalui pemanfaatan Hak Pengelolaan Lahan (HPL) milik negara. Menurut Kepala Divisi Reforma Agraria BBT, Muji Martopo, pendekatan ini dirancang untuk menghindari benturan hukum dan konflik lahan yang selama ini menjadi sumber ketegangan antara masyarakat adat, petani kecil, dan korporasi.

Namun, di balik narasi ‘pencegahan kesenjangan’ tersebut, tersembunyi paradoks struktural yang mengkhawatirkan: apakah Reforma Agraria yang dijalankan BBT benar-benar memberdayakan rakyat, atau justru mengubahnya menjadi mekanisme pengendalian negara atas akses masyarakat terhadap tanah—dengan jaminan bahwa hak milik hanya akan diberikan setelah 10 tahun ‘uji kelayakan’ dan pemberdayaan?

Berdasarkan data BBT, dari total 35.011,75 hektare HPL yang dikelola, hanya sekitar 11.714 hektare (sekitar 33,5 persen) yang dialokasikan untuk Reforma Agraria. Angka ini jauh dari ekspektasi masyarakat sipil yang menuntut alokasi minimal 50 persen dari seluruh aset tanah negara untuk kepentingan publik. Lebih ironis lagi, BBT menegaskan bahwa Reforma Agraria bukan sekadar “bagi-bagi tanah”, melainkan “peningkatan kapasitas dan kemandirian ekonomi”—sebuah frasa yang terdengar progresif, namun mengandung potensi birokratisasi: siapa yang menilai kapasitas? Siapa yang menentukan kapan masyarakat ‘layak’ menjadi pemilik sah?

Konsep hak berjangka yang diusulkan—di mana masyarakat hanya memperoleh hak milik setelah 10 tahun pemanfaatan produktif—mengingatkan pada mekanisme agraria di negara-negara otoriter yang menggunakan ‘transisi bertahap’ sebagai alat legitimasi jangka panjang atas tanah. Dalam praktiknya, 10 tahun adalah periode yang sangat rentan terhadap tekanan ekonomi, spekulasi lahan, dan intervensi korporasi. Jika tidak ada perlindungan hukum yang kuat terhadap hak-hak sementara masyarakat selama masa transisi, maka ‘hak berjangka’ bisa berubah menjadi alat pemiskinan sistemik: masyarakat terjebak dalam status ‘sementara’, tanpa jaminan kepastian, sementara korporasi tetap mengintai lahan sebagai aset spekulatif.

Menarik dicatat, BBT menolak secara tegas redistribusi langsung atas tanah yang sudah menjadi hak milik masyarakat, dengan alasan bahwa “perusahaan bisa merebut lahan masyarakat”. Padahal, UU No. 5/1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) justru melindungi hak milik warga negara dari eksploitasi tanpa proses hukum yang jelas. Jika negara—melalui BBT—mengklaim bahwa redistribusi langsung terlalu berisiko, maka seharusnya negara memperkuat penegakan hukum agraria, bukan menggantinya dengan skema yang memindahkan risiko ke rakyat.

Opini Mendalam: Reforma Agraria ala Bank Tanah—Reformasi Formulasi, Bukan Substansi

Reforma Agraria yang dikembangkan Bank Tanah bukanlah terobosan, melainkan reformulasi retoris atas kegagalan sistem agraria selama tiga dekade terakhir. Sejak Orde Baru hingga era pasca-Reformasi, kebijakan agraria Indonesia selalu berjalan dalam dua mode: mode ekstraksi (untuk kepentingan investasi dan pertumbuhan) dan mode penyelamatan simbolis (untuk menenangkan tekanan sosial). BBT, yang dibentuk melalui UU Cipta Kerja dan diatur lebih lanjut dalam PP No. 64/2021, adalah wujud terbaru dari paradigma ini: negara hadir bukan sebagai pelindung hak rakyat, melainkan sebagai arbitrer teknokratis yang menentukan siapa yang ‘layak’ mendapat tanah, kapan, dan dengan syarat apa.

Yang paling berbahaya dari skema ini adalah penyembunyian struktur kekuasaan. Dengan mengganti “hak milik” menjadi “hak berjangka di atas HPL”, BBT secara halus memperpanjang dominasi negara atas tanah—meski dengan label ‘partisipatif’. Padahal, UUPA Pasal 2 dan Pasal 3 jelas menyatakan bahwa tanah adalah sumber kehidupan dan kelestarian lingkungan, serta harus dikuasai oleh negara untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Jika kemakmuran itu hanya tercapai melalui ‘pemberdayaan bertahap’, maka yang terjadi justru adalah penundaan keadilan. Masyarakat adat dan petani kecil yang selama ini berjuang melalui sengketa tanah justru dihadapkan pada dilema: menunggu 10 tahun tanpa jaminan hukum, atau menyerah pada tekanan ekonomi dan menjual haknya—yang justru akan disalahkan sebagai “kurang kesadaran”.

Lebih lanjut, skema ini mengabaikan realitas ekonomi politik lahan. Di banyak daerah, lahan yang dialokasikan untuk Reforma Agraria BBT adalah lahan yang sebelumnya dikuasai oleh korporasi, seringkali melalui proses legalisasi yang bermasalah (seperti melalui izin HGU yang tidak sesuai kewenangan). Dengan mengalokasikan lahan ini ke BBT—bukan langsung ke masyarakat—negara menciptakan lapisan birokrasi baru yang menjadi penghalang antara rakyat dan tanahnya. Padahal, pengalaman dari program PRIMA (Program Percepatan Perluasan Indeks Kesejahteraan) menunjukkan bahwa keberhasilan agraria terjadi ketika masyarakat diberi akses langsung dan perlindungan hukum segera—bukan setelah melalui proses audit dan pelatihan berulang yang mahal dan seringkali tidak relevan dengan konteks lokal.

Di sisi lain, BBT mengklaim bahwa skema ini akan “mencegah perusahaan mengiming-imingi masyarakat menjual tanah”. Padahal, dalam ekosistem agraria Indonesia, perusahaan bukan satu-satunya ancaman. Ancaman utama justru berasal dari kebijakan yang menciptakan ketidakpastian hukum dan membiarkan masyarakat dalam status rentan. Jika BBT benar-benar ingin melindungi rakyat, ia harus mengedepankan legal certainty by design: pendaftaran tanah massal, pengakuan hak adat melalui proses partisipatif, dan sanksi tegas bagi pelanggaran hak atas tanah—bukan menunda hak dengan logika “kapan masyarakat siap”.

Terakhir, kita harus bertanya: apakah Reforma Agraria yang dijalankan BBT benar-benar berpihak pada rakyat, atau hanya memperkuat legitimasi negara atas tanah dalam format baru? Jika 10 tahun ke depan, masyarakat tetap tidak mampu mengakses hak milik karena prosedur yang rumit, birokrasi yang lambat, dan intervensi lokal yang koruptif, maka Reforma Agraria ala BBT akan menjadi reformasi tanpa reformis—sebuah proyek yang mengubah nama-nama institusi, tapi mempertahankan struktur kekuasaan yang sama. Tanpa transparansi, partisipasi nyata, dan mekanisme akuntabilitas yang kuat, skema ini berisiko menjadi alat baru untuk mengelola ketidakadilan—bukan mengakhirinya.